斯文曾由顾师颉刚函嘱送交《文史杂志》发表。嗣以离渝匆匆，遂辱所命。兹检行箧，复得旧稿，烽烟无定恐复失之，用付刊末，亦自珍其帚云尔。

    我国地方政治的郡县实二级制。自秦代实行以来，以至今日的地方政治制度仍不脱其范畴。至于郡县制之创立也，后人咸谓秦始皇废封建置郡县，或有推源到战国以前，谓即已见其端倪者，是皆史有可征，前贤论之审矣。然于郡县之何以形成则鲜有论及者。吾人敢断言郡县制度之成立也，断非由于一二先知先觉的政治理论家事先立说创制于前，然后始有郡县者。换言之，则郡县之起源势必由于人类社会生活逐渐演变之结果，今试就其演变之程序一申论之。

    5.1 农业社会初期的人与地

    窃以封建社会之形成与夫郡县制度之确立，其必发生于土地私有观念产生之后盖可断言，盖人类既逐渐脱离游牧生活而进化至农业社会则土地始渐被重视。然方其始也，黄河流域沃野千里，而人口稀少，伹须稍加垦殖则所在皆为良田。任何部族酋长皆可择其最肥沃最至阔之土地率其人民耕之。至于划成井田亦自无不可，且由于土地之边际价值（marginalvalue）过低，人之对于土地亦不会生私有观念。各部落划地而耕彼此间无利害冲突。虽有强者亦毋须侵夺弱者土地。即或有恃强凌弱者，而被压迫者亦可迁而去之不必与之抗争。好在生存空间不发生问题；人民只要不过分懈惰则乐岁终身饱，凶年得免于死亡。

    且看“古公亶父复修后稷公刘之业，积德行义国人皆戴之。薰育戎狄攻之欲得其财物，予之。已复攻欲得地与民，民皆怒欲战。古公曰：‘有民立君将以利之，今戎狄所以为攻战，以吾地与民，民之在我与其在彼何异？民欲以我故战；杀人父子而君之，予不忍为。’乃与私属遂去豳，度漆沮，逾梁山止于岐下。”（《史记?周本纪》）古公固然是不好多事的长者，然他所以敢如是慷慨者，主要的原因还是有岐下可迁。不求闻达于当世，一样可以自耕自食，无求于人。

    土地既不会生问题，则当时部落间竞争的主要对象不在“地”而在“民”。谁能拥有大量民众，谁就能称雄当世；谁就能富甲天下。古公长者，他看穿了“民之在我与在彼何异”，而一般野心家的酋长则要努力抓得大批民众为自己部属。然当时既无国籍限制，人民又无若何笨重的不动产，耕地所在皆是，因之他们可随心所欲，任意迁徙，对于所隶部族亦无若何束缚，可去可留。如有酋长不得人民欢心，则其部属便可相率逃去。所以古公至岐下而“豳人举国复扶老携幼，尽归古公于岐下。”（见同上）薰育莫如之何。更有甚者，“旁国闻古公仁，亦多归之。”（同上）是皆可想像出来，谅非史迁臆说。因之当时部落酋长绝不敢开罪民众，相反地他为著吸取民众，反要取悦人民，因之乃有所谓“仁政”兴焉。谁能行“仁政”得到人民好感，谁就能口碑载道远近来归，谁就可富强起来。此遗风至战国时犹未全泯，粱惠王的心理便是如此。他问孟子说：“寡人之于国也，尽心焉耳矣；河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然。察邻国之政，无如寡人之用心者，邻国之民不加少，寡人之民不加多，何也？”（《孟子?梁惠王上》）他这是在利用“仁政”为争取民众的手段呢！

    再看“孔子过泰山侧，有妇人哭于墓者而哀。孔子式而听之，使子路问之曰：‘子之哭也，亦似重有忧者。’曰：‘然，昔者吾舅死于虎，吾夫又死焉，今吾子又死焉。’曰：‘何为不去也？’曰：‘无苛政。’”（《礼记?檀弓》）可见在春秋时期，“去”——迁徙——的问题还甚简单，主要的还是以政治为转移。

    以故上古部落酋长，唯一自谋发展势力之道便是争取民众，而“仁政”便是争取民众的手段。部落间的竞争，也只有竞行